פסק-דין בתיק בג"ץ 12002/04

הנשיא א' ברק:

           המוסמכת ועדת האתיקה של הכנסת לנקוט סנקציות כלפי חבר כנסת בגין נאום שנשא בכנסת, כאשר נאום זה חוסה בצל החסינות העניינית המוענקת לחבר כנסת? זו השאלה שהונחה להכרעתנו בעתירה זו.

העובדות וההליכים

1.        העותר, ח"כ עיסאם מח'ול, הוא חבר-כנסת בכנסת ה-16. ביום 21.6.2004 נשא דברים בפני מליאת הכנסת, הנוגעים לשביתת המצילים שהתקיימה אותה עת. העותר מחה על יחסה של הממשלה כלפי המצילים השובתים, ובמסגרת נאומו אמר את הדברים הבאים:

"ממשלת ים-המוות היא ממשלת דמים גם בתחום החברתי. אותם אנשים שטבעו השבוע למוות דמם בראשה של הממשלה הזאת ושל המדיניות הזאת... זאת האמת של הממשלה הזאת, ולא יעזור ששמעון פרס אומר שזו ממשלה חזירית או מבצעת מדיניות חזירית בתחום החברתי. אני חושש שהוא יוביל את מפלגתו אל תוך הממשלה החזירית הזאת ויפגע בדמוקרטיה ויפגע באופוזיציה... אני חושב שזה הזמן להגיד שאת הממשלה החזירית הזאת צריך להפיל".

בעקבות דברים אלה פנתה חברת הכנסת לימור לבנת לעותר וביקשה ממנו לחזור בו מדבריו, שאם לא כן תפנה לוועדת האתיקה של הכנסת (להלן - הוועדה). בתגובה לכך, תיקן העותר את דבריו והחליף את הביטוי "ממשלה חזירית" בביטוי "מדיניות חזירית", אולם לא חזר בו מדבריו הקודמים. זמן קצר לאחר מכן (ביום 27.6.2004) הגישה חברת הכנסת לבנת קובלנה לוועדה.

2.        ועדת האתיקה קיימה שני דיונים בקובלנה (בימים 7.12.2004 ו-21.12.2004). העותר בחר שלא לטעון בפניה, למרות בקשות הוועדה שיעשה כן. בהחלטתה (מיום 21.12.2004) קבעה הוועדה כי בהתנהגותו הפר העותר את כללי האתיקה של חברי הכנסת, שעניינם שמירה על כבוד הכנסת ונהיגה בדרך ההולמת חבר כנסת. נוכח התבטאויות אלה, והתבטאויות אחרות של העותר באירועים קודמים, אשר בגינן הוטלו עליו עונשים של הרחקה למשך שלוש ישיבות ונזיפה חמורה, החליטה הוועדה, פה אחד, לשלול את זכותו של העותר לקבל רשות דיבור במליאת הכנסת ובוועדותיה למשך עשרה ימי ישיבות.

3.        בהתאם לסעיף 73 לתקנון הכנסת, הגיש העותר ליושב-ראש הכנסת (ביום 27.12.2004) ערעור על החלטת הוועדה. כאמור באותו סעיף, ערעורו נשמע בפני מליאת הכנסת. בדבריו בפני המליאה (ביום 29.12.2004) טען העותר, כי הקובלנה הוגשה מטעמים פוליטיים, ומכוונת כנגד עמדותיו ולא התנהגותו. בתום דבריו נערכה הצבעה, בה נדחה ערעורו של העותר על החלטת הוועדה ברוב קולות. מכאן העתירה לבית משפט זה (שהוגשה ביום 30.12.2004), בה ביקש העותר כי נורה על בטלות החלטת הכנסת לדחות את ערעורו על החלטת הוועדה. שמענו העתירה (ביום 5.1.2005) ובו ביום פסקנו על דחייתה, תוך שקבענו כי נימוקינו יינתנו בנפרד. הגיעה עת הנימוקים.

טיעוני הצדדים

4.        לטענת העותר, ועדת האתיקה משוללת סמכות להטיל עונש מכל סוג שהוא בגין התבטאות הנופלת בגדר החסינות העניינית המוענקת לחברי כנסת. לטענתו, החלטת הוועדה והחלטת המליאה שלאחריה הנן בבחינת "פעולה משפטית" שננקטה כנגדו בגין התבטאות שנעשתה במילוי תפקידו, זאת בניגוד לסעיף 1(א) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א-1951 (להלן - חוק החסינות)), הקובע חסינות מפני פעולה משפטית המכוונת כנגד התבטאויות שכאלה. משנאומו נעשה בתוקף תפקידו כחבר כנסת, לא הייתה מוסמכת ועדת האתיקה לנקוט בכל פעולה משפטית שיש בה כדי לפגוע בחסינותו. לדבריו, הטלת עונש המגביל את זכותו לנאום בישיבות הכנסת עוקפת, הלכה למעשה, את התכליות שביסוד מוסד החסינות ואף מרוקנת אותו מכל תוכן. עוד טוען העותר, כי אפילו כללי האתיקה מאפשרים פגיעה בחופש הביטוי של חבר הכנסת, אין להפעילם כסנקציה בגין דברים אותם נשא, שכן אז תסוכל תכלית חוק החסינות. יש, אפוא, לפרש את כללי האתיקה באופן המתיישב עם התכליות המונחות ביסוד חוק החסינות, שעניינו הגנה על זכויות יסוד פוליטיות. בשולי הדברים, העותר חולק על החלטת הוועדה לפיה דבריו פגעו בכבוד הכנסת, משכיוון את נאומו כלפי הממשלה ולא הכנסת.

5.        המשיבה מבקשת לדחות העתירה. לטענתה, החלטת ועדת האתיקה התקבלה בתוקף סמכותה החוקית. סמכות זו משתרעת גם על פעולות המבוצעות על-ידי חבר כנסת במילוי תפקידו, שעה שאופן מילוי תפקידו אינו נאות ופוגע בכבוד הכנסת וחבריה, ובאמון הציבור בכנסת. זאת גם כאשר הפעולות עצמן נכנסות לתחום החסינות העניינית. היא מדגישה (בסעיף 21(ב)(6) לתשובתה) כי חוק החסינות מאפשר לוועדה לשלול מהעותר את זכות הדיבור לתקופת זמן מוגבלת. היא עומדת על כך שהתיקונים בחוק החסינות המרחיבים את סמכות ועדת האתיקה נחקקו כדי לקדם אכיפה אפקטיבית של כללי התנהגות נאותים ולמנוע ניצול לרעה של החסינויות הרחבות הנתונות לחבריה, ניצול הפוגע בכבודה ובמעמדה של הכנסת. המשיבה מצביעה על כך שוועדת האתיקה עסקה ועוסקת, כעניין שבשגרה, בעניינים הקשורים לאופן מילוי התפקיד בידי חברי הכנסת, ובכלל זאת גם בעניינים הנתונים בגדרה של החסינות העניינית. לשיטתה, יש לפרש את המונח "פעולה משפטית" שבחוק החסינות ככזה שאינו כולל פיקוח על פעולותיה של הרשות המחוקקת עצמה או להגן על בית הנבחרים מפני עצמו. פרשנות אחרת תרוקן מוועדת האתיקה את תפקידה המרכזי ותותיר את הכנסת ללא כלים להתמודדות עם התנהגויות פגומות. אשר לסנקציה שהוטלה על העותר, המשיבה סבורה כי מדובר בסנקציה סבירה המגשימה את התכלית לשמה נוצר הדין האתי. כן נלקחה בחשבון התנהגות העותר במקרים קודמים, מכלול התנהגותו במהלך האירוע, העובדה כי הוצא מהאולם, וסירובו ליטול חלק בהליך שהתקיים בפני הוועדה. לכך מוסיפה המשיבה, כי לא בנקל יתערב בית משפט זה בהליכים פנימיים של הכנסת, ונדרש פגם חמור בהתנהלותה אשר יצדיק ביקורת שיפוטית על החלטותיה.

גדר המחלוקת

6.        עתירה זו מצמצמת עצמה לשתי שאלות עיקריות. האחת, האם רשאית ועדת האתיקה של הכנסת לנקוט בסנקציות, כאלה או אחרות, בגין דברים שנשא אחד מחבריה מעל דוכן המליאה, כאשר אלה כשלעצמם מוגנים על-ידי החסינות העניינית לה זכאי חבר כנסת. עניין לנו, אפוא, ביחס בין הוראות חוק-יסוד: הכנסת הקובעות את עקרון החסינות והוראות חוק החסינות המעגנות את החסינות העניינית, לבין הוראת חוק-יסוד: הכנסת המעגנת את סדרי עבודתה של הכנסת ואת הוראות חוק החסינות הקובעות את סמכותה של ועדת האתיקה לדון ולהטיל סנקציה בגין מעשים הנכנסים בגדר אותה חסינות (עניינית). השנייה, מהו היקף הביקורת השיפוטית על החלטות ועדת האתיקה. אדון בשאלות אלה כסדרן.

המסגרת הנורמטיבית

7.        נקודת המוצא לדין החסינות היא בהוראת סעיף 17 לחוק-יסוד: הכנסת:

"17. חסינות חברי הכנסת

לחברי הכנסת תהיה חסינות; פרטים ייקבעו בחוק".

ה"פרטים" עצמם נקבעו בחוק החסינות. הוראה חוקתית נוספת היא סעיף 19 לחוק-יסוד: הכנסת, הקובעת:

"19. סדרי העבודה והתקנון